La próxima inauguración del puerto de Chancay ha abierto la posibilidad de crear una Zona Económica Especial (ZEE). Sin embargo, el debate se ha centrado en la aplicación de tasas reducidas de impuestos como requisito indispensable. A ello se suman las intenciones de ampliar la aplicación de la tasa del IGV reducida a restaurantes y empresas de turismo, y el aplazamiento de ajustes en el drawback.

Todos estos incentivos fiscales son costosos y la experiencia previa en el Perú sugiere que suelen perpetuarse de manera indefinida sin un adecuado sustento técnico, generando distorsiones en el resto de la economía.

Además, volver a incumplir la meta fiscal debería exhortar al sector público y privado a buscar un balance técnico en el nivel del gasto tributario.

Gasto tributario

Según el MEF, en este 2024, se dejaría de recaudar casi S/ 24 mil millones producto de las exoneraciones y otros incentivos tributarios existentes. Ello equivale a 2.19% del PBI o 14.9% de la recaudación prevista para el presente año.

La mayor parte de este costo corresponde a las exoneraciones de IGV en insumos y productos agrícolas (0.52% del PBI), y a los beneficios aplicados a la Amazonía (0.49%). También es relevante la restitución arancelaria o drawback (0.13%) que es la restitución de aranceles pagados por insumos importados para la elaboración de un producto que se exporta.

En los últimos cinco años, los gastos tributarios se habrían incrementado en 11% en términos reales, impulsados principalmente por nuevos beneficios aprobados por el Congreso.

Así, desde su aprobación en el 2022, el Estado habría dejado de recaudar casi S/ 1,400 millones producto de la tasa del IGV reducida (de 18% a 10%) aplicada a restaurantes y empresas de turismo. Como referencia, dicho monto es superior al presupuesto destinado a Pensión 65 para este 2024 (S/1,300 millones).

En términos reales, los gastos tributarios acumulados desde el año 2020 superan los S/100 mil millones. Sin embargo, más allá del costo fiscal, estos incentivos presentan efectos adversos significativos, siendo muchos de ellos regresivos al beneficiar desproporcionadamente a quienes tienen mayores ingresos. Un estudio del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) ilustra esta tendencia: entre 1996 y 2013, el drawback favoreció casi el 70% de las restituciones arancelarias al 13% de las empresas más grandes. De igual forma, en la reducción del IGV aplicada a restaurantes y turismo, el 20% de las compañías con mayores ventas captó 160 veces más beneficios que las pequeñas, concentrando el 76% de los montos en 2023. Adicionalmente, estos mecanismos tienden a perpetuarse indefinidamente sin un sustento técnico adecuado. Un caso claro ocurrió en 2014 cuando el MEF bajó al 0% aranceles de ciertos insumos; posteriormente, ante reclamos por subirlos, la entidad dio marcha atrás, aunque lo correcto sería mantenerlo bajo para que los beneficiarios pagaran menos. Recientemente, se intentó reducir la tasa de restitución simplificada porque la Sunat determinó que excedía lo efectivamente pagado, pero la norma fue suspendida. Por otro lado, sin controles estrictos, las exoneraciones alimentan economías ilegales como la minería en Madre de Dios. Allí, el consumo de combustible —clave para extraer oro y exento del IGV e ISC— ha crecido un 50% más rápido que el promedio nacional en dos décadas. Solo este año, estas exoneraciones sumaron más de S/800 millones. Según el FMI y la OCDE, lo crucial para las empresas con inversiones globales no es la existencia de incentivos, sino la certidumbre sobre cómo se aplica la normativa tributaria como un todo. Esta certeza supera en importancia a cualquier beneficio directo. La evidencia muestra que, pese a los elevados costos fiscales, estos incentivos no necesariamente logran cumplir sus objetivos de dinamización económica o desarrollo propuestos. El Banco Mundial advierte que las Zonas Económicas Especiales (ZEE) solo funcionan si cuentan con un marco integral, infraestructura adecuada y una fuerza laboral capacitada. De lo contrario, su impacto se limita por deficiencias en el diseño o la implementación, tal como señalan tanto esta organización como la OCDE. El Fondo Monetario Internacional (FMI) complementa esta visión al exigir condiciones favorables para que los incentivos fiscales sean efectivos: más competitividad real y menos excepciones al marco tributario, pues estas últimas distorsionan la asignación de recursos y generan rentabilidad artificial. Según datos de la Asociación de Zonas Francas de las Américas (ASFA), en 2022 más del 90% de las actividades de comercio exterior en las zonas francas peruanas correspondieron a importaciones. Las exportaciones, por su parte, apenas alcanzaron el 0.1% del total nacional, una cifra muy inferior a la de Colombia (4.8%) o Chile (3.9%). Este escenario sugiere que una tasa cero, como se ha propuesto para Chancay —la primera ZEE bajo administración privada—, podría servir únicamente para que el país de origen de la inversión recaude lo que Perú deje de gravar. Por ello, el debate sobre esta iniciativa no debe reducirse a la aplicación de tasas reducidas. Es necesario enfocarlo en una estrategia integral que incluya requisitos de inversión y presencia sustancial de actividades dentro de la zona, además del desarrollo de infraestructura de conectividad y competencias laborales. Esto requiere mayor coordinación público-privada y certidumbre en las reglas de juego. Al respecto, la experiencia de San Martín sugiere una alternativa válida para el enfoque de políticas públicas frente a las exoneraciones en la Amazonía. En resumen, para que los incentivos fiscales dejen de ser excepciones generadoras de distorsiones, es indispensable crear un entorno donde la competitividad sea real y las reglas claras. Sin infraestructura adecuada ni personal calificado, cualquier medida fiscal resultará ineficaz frente a la realidad económica actual. La evidencia internacional muestra que el éxito depende de políticas integrales, no solo de beneficios tributarios aislados que pueden terminar perjudicando al Estado sin aportar valor agregado real para la economía nacional o regional. El Perú atraviesa una fuerte crisis de institucionalidad fiscal. El IPE proyecta que el déficit fiscal cerraría el 2024 en 3.6% del PBI, la cifra más alta en 31 años excluyendo la pandemia. En este contexto, a fin de asegurar un uso eficiente de los recursos públicos, resulta clave revisar los incentivos tributarios existentes y evitar la implementación de nuevos. Con varios incentivos tributarios aún vigentes en la Amazonía, corresponde seguir impulsando este enfoque. En el 2005, esta región renunció parcialmente a exoneraciones fiscales generalizadas y se estableció un fideicomiso destinado a proyectos de infraestructura en su reemplazo. Esta decisión le ha permitido a San Martín lograr un crecimiento económico más dinámico y una reducción significativa de la pobreza. Como resultado, para el 2023 el PBI per cápita de San Martín era 1.4 veces superior al promedio ponderado de las otras regiones amazónicas. Este dato subraya el potencial de un enfoque basado en inversiones directas en infraestructura y desarrollo social frente a las exoneraciones fiscales generalizadas.

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