En 2022, en medio de la crisis del transporte de carga provocada por la pandemia de la Covid-19, el Gobierno levantó de forma temporal las restricciones para que navieras extranjeras pudieran realizar cabotaje. Según cifras del Mincetur, esta medida incrementó en 55% el tráfico de mercancías y ayudó a paliar la emergencia.
A pesar de ese antecedente positivo, en el Congreso de la República se han levantado barreras para la participación de líneas navieras de bandera extranjera en este servicio. La propuesta legislativa apunta a nacionalizar el cabotaje, con el objetivo de promover una marina mercante nacional. Esto ocurre pese a que se estima que cerca del 80% de las naves que realizan cabotaje en el Perú —aproximadamente 41 embarcaciones— son de bandera extranjera, mientras que solo un 20% son de bandera peruana.
Cabotaje retrocedió
Un análisis de ComexPerú, basado en el informe final de la Estrategia Nacional de Promoción del Cabotaje Marítimo en el Perú, elaborado por el BID para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), revela que el cabotaje en general en el país no ha crecido en los últimos 14 años, sino que ha retrocedido. Según el estudio, la participación de este servicio en el total de carga marítima nacional se redujo de casi el 20% en 2010 al 10.4% en 2024, de acuerdo con cifras de la Autoridad Portuaria Nacional (APN).
Asimismo, el informe señala que más del 90% del tráfico movilizado vía cabotaje corresponde a granel líquido, principalmente hidrocarburos, que se transporta bajo una lógica privada. Al excluir este segmento, el cabotaje atendible por terminales públicos representa apenas el 7.4%.
Barreras a la actividad
El diagnóstico también identifica 13 barreras estructurales agrupadas en cuatro ámbitos. El primero es el normativo-regulatorio, donde destacan el régimen tributario desfavorable para navieras no domiciliadas y la ausencia de un documento marítimo nacional estandarizado.
El segundo obstáculo es de tipo operativo-logístico y se vincula con la falta de facilidades específicas para cabotaje en los terminales, la baja frecuencia de las rutas navieras y la escasa integración intermodal. El tercer factor corresponde al mercado y los costos, donde destacan la asimetría frente al transporte terrestre, el desbalance en las cargas de retorno y la ausencia de mecanismos de consolidación. El cuarto ámbito es la falta de coordinación institucional, debido a la débil articulación entre las entidades públicas involucradas y el sector privado.
Además, el gremio empresarial señala que el tratamiento tributario actual, aplicado a los servicios prestados por navieras extranjeras no domiciliadas, puede encarecer el cabotaje en comparación con el transporte terrestre.
Congreso busca nacionalizar el servicio
A pesar de la urgencia de promover y facilitar el cabotaje, la semana pasada, con 88 votos a favor, 8 en contra y 3 abstenciones, la Comisión de Transportes del Congreso aprobó un dictamen que plantea mecanismos para favorecer la prestación de ese servicio a manos de operadores nacionales, en perjuicio de los extranjeros. Según el texto sustitutorio aprobado, el dictamen crea un régimen de incentivo a la reinversión de utilidades aplicable a las empresas navieras nacionales, consistente en la deducción del 100% del monto efectivamente reinvertido sobre la renta neta imponible del ejercicio en que se realice la inversión. Esta reinversión incluirá la compra de naves nuevas, renovación de flota, inversiones en astilleros, maquinaria y equipamiento, entre otros, con el objetivo de promover el desarrollo del cabotaje y la industria naval nacional, excluyendo del beneficio a las navieras extranjeras.
Al respecto, ComexPerú objeta que esta iniciativa se contrapone a la lógica de apertura del mercado impulsada por el D.L. 1413 y la Ley 32049, promulgada en 2024 para promover el cabotaje sin restricciones según la nacionalidad del prestador del servicio. El gremio advierte que esto podría limitar la competencia en un mercado que requiere atraer más oferta naviera.
CCL: preocupación por falta de reglamento
Alberto Ego-Aguirre, presidente de la Comisión de Asuntos Portuarios de la CCL, expresó su preocupación en diálogo con Gestión porque, pese a que la ley 32049 se promulgó en junio del 2024, han transcurrido dos años sin que se haya reglamentado. La norma establecía un plazo de 90 días calendario para su reglamentación, el cual venció a inicios de setiembre de 2024.
El experto señaló que, al incluir la norma un régimen tributario promotor del cabotaje, el reglamento requiere la opinión tanto del Ejecutivo como del Congreso. Sin embargo, esto no ha sido prioritario para el Parlamento, a poco de que concluya la legislatura el 24 de junio. Ego-Aguirre subrayó la urgencia de aprobar ese reglamento, especialmente ante la declaratoria de un fenómeno de El Niño fuerte, y que se necesita para que el cabotaje sea una alternativa cuando ese fenómeno destruya las carreteras.
Apertura es solo temporal
Gonzalo Bernal, socio principal del Estudio Echecopar, observó que la ley 32049 abrió el mercado a navieras extranjeras, pero el problema es que la apertura es solo temporal, cuando debería ser permanente para fomentar inversiones en el rubro. La expectativa con esa norma, anotó, era establecer un corredor de todo tipo de carga para el transporte de mercancías en cabotaje, desde puertos regionales como Ilo y Matarani, entre otros, hacia los puertos del Callao o Chancay.
No obstante, objetó que se haya aprobado el dictamen de ley en la Comisión de Transportes, lo que consideró una incoherencia legislativa, ya que reabre un debate político enfocado en favorecer a empresas domésticas y aplicar restricciones a la participación de empresas extranjeras.
Walter Palomino, profesor de ESAN Graduate School of Business, señaló que existe una controversia regulatoria en torno a la aplicación del régimen tributario a los operadores de cabotaje no domiciliados y la necesidad de garantizar condiciones competitivas equivalentes entre empresas nacionales y extranjeras. El principal problema para las navieras extranjeras en el cabotaje, anotó, "es el tratamiento del IGV, que no pueden recuperar mediante crédito fiscal" al no estar domiciliadas en el país. "Esto convierte el impuesto en un costo directo, sumado al pago de renta, generando una doble carga tributaria". Como resultado, concluyó, "el servicio de cabotaje se encarece hasta en un 60% frente al transporte terrestre", lo que le resta competitividad y desincentiva la participación de operadores internacionales.
Por otro lado, Bernal consideró que existe otra iniciativa legislativa (PL 13360/2025-CR) que puede favorecer el cabotaje sin restricciones y que espera debate en el Congreso. Esta propone que el costo del flete de cabotaje sea deducible de impuestos, con el objetivo de acotar el gasto en ese servicio.
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