TC cambia su jurisprudencia y prohíbe al Congreso aprobar leyes que generen gasto público

El Tribunal Constitucional (TC) dio un giro histórico en su interpretación de la Constitución al establecer que el Congreso de la República no tiene iniciativa para crear o incrementar gasto público, una facultad que ahora corresponde de manera exclusiva al Poder Ejecutivo. La decisión, plasmada en la sentencia del Expediente N.° 00018-2023-PI/TC, fue emitida a raíz de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Ejecutivo contra la Ley 31232, que regulaba la reubicación de la población de la zona baja de Belén, en Loreto.

Lo más relevante del fallo es que el propio TC reconoce que realiza un "overruling", es decir, un cambio expreso de su jurisprudencia para fijar nuevos criterios de interpretación sobre la prohibición de iniciativa de gasto prevista en el artículo 79 de la Constitución. De esta manera, deja sin efecto los criterios jurisprudenciales que en los últimos años habían flexibilizado esa prohibición y que permitían al Parlamento aprobar leyes con impacto fiscal.

En la sentencia, el Tribunal concluye que la Constitución asigna al Poder Ejecutivo la administración de la hacienda pública y la conducción de la política presupuestaria, por lo que el Congreso no puede aprobar leyes que generen nuevas obligaciones económicas para el Estado. Aunque el Parlamento puede legislar para promover derechos económicos y sociales, ello no lo habilita para disponer gastos públicos ni para imponer nuevas obligaciones presupuestales que no hayan sido previstas por el Ejecutivo dentro del proceso de elaboración del presupuesto nacional.

En el caso concreto de la Ley 31232, el Tribunal determinó que esta obligaba al Estado a ejecutar nuevas acciones, coordinaciones e inversiones que implicaban recursos adicionales, sin que existiera una evaluación de su impacto fiscal ni financiamiento previamente programado, vulnerando así los principios de programación y equilibrio presupuestario, así como la prohibición de iniciativa de gasto.

El impacto de esta decisión se da en un contexto crítico para las finanzas públicas. El Consejo Fiscal calculó que entre el 2021 y el 2025, el Congreso aprobó cerca de 229 leyes con impacto fiscal adverso, más de tres veces el promedio de lo aprobado en periodos anteriores. De este total, 101 leyes fueron aprobadas por insistencia, generando un costo anual cercano a los S/ 36,000 millones. Además, solo en el mes de marzo, el Parlamento aprobó 11 normas que generan obligaciones fiscales significativas, lo que podría elevar el costo anual para el Estado a por lo menos S/ 11,400 millones.

Con esta sentencia, el TC le pone freno a las leyes que el Parlamento aprobaba y que generaban costos al Estado, reafirmando que la iniciativa de gasto es una facultad que corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo.

El Tribunal Constitucional (TC) ha dado un giro en su jurisprudencia al establecer una nueva doctrina mediante un *overruling*, apartándose de criterios anteriores sobre el alcance del artículo 79 de la Constitución. En el Expediente N.° 00018-2021-PI/TC, referido a la negociación colectiva en el sector público, el Pleno anterior había abierto la posibilidad de que los congresistas aprueben normas con gastos que se podían financiar a futuro. Sin embargo, el actual Pleno considera necesario modificar esa línea y sostiene que la prohibición de iniciativa de gasto debe interpretarse de manera estricta, como un mecanismo para preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas y respetar la distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Aunque la controversia se originó por una ley vinculada a la reubicación de la población de Belén, el nuevo criterio del TC trasciende ese caso y podría servir de referencia para evaluar la constitucionalidad de futuras leyes que impliquen nuevos gastos para el Estado. La decisión adquiere especial relevancia en un contexto en el que el Congreso ha aprobado diversas normas con impacto fiscal en materias como remuneraciones, pensiones, beneficios laborales y programas sociales. Con este fallo, el TC reafirma que el desarrollo de derechos económicos y sociales debe realizarse respetando las reglas de la Constitución presupuestaria y que **la creación o incremento del gasto público corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo**, en su calidad de administrador de la hacienda pública. Además, el colegiado del TC establece una serie de pautas que el Congreso deberá tomar en cuenta. Como regla general, la iniciativa de gasto es una competencia del Poder Ejecutivo para la administración de la hacienda pública; los congresistas no tienen iniciativa para incrementar gastos que incidan en el presupuesto anual o que impacten hacia el futuro. De manera excepcional, en armonía con las obligaciones del Estado en materia de derechos económicos, sociales y culturales, los proyectos de ley de los congresistas que impliquen algún incremento en el gasto público deberán ser coordinados con el Poder Ejecutivo, con base en el deber constitucional de cooperación entre poderes y de respeto a las competencias constitucionalmente previstas en materia presupuestaria y de manejo de la hacienda pública. Los proyectos de ley que impliquen gasto público deberán cumplir con un conjunto de requisitos de constitucionalidad tanto de forma como de fondo, según el nuevo criterio del Tribunal Constitucional. En primer lugar, bajo el criterio rector de sostenibilidad fiscal, cada iniciativa debe identificar de manera expresa la fuente de financiamiento que garantice el equilibrio presupuestario, tal como lo establece el artículo 77 de la Constitución. Esto puede lograrse mediante nuevos ingresos o reasignaciones, y debe formar parte esencial y obligatoria del análisis costo-beneficio del proyecto. Además, las comisiones parlamentarias, antes de emitir sus dictámenes, están obligadas a solicitar el informe de sostenibilidad fiscal emitido por el órgano competente del Poder Ejecutivo. Dicho órgano se constituirá como una instancia de asistencia técnica permanente para el Congreso, en línea con el principio de cooperación entre poderes. Asimismo, las iniciativas deben priorizar el gasto público destinado a satisfacer necesidades sociales básicas claramente identificadas, en armonía con el principio de justicia presupuestaria (artículo 77 de la Constitución). Esto aplica especialmente a servicios sociales básicos, según los criterios que definan los órganos técnicos del Ejecutivo competentes en la materia. Otro requisito clave es que el proyecto de ley debe considerar, en estrecha coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, el principio de desarrollo progresivo de las regulaciones que generen gasto. Esto permite modular o programar la ejecución del gasto que origine la norma, siempre en concordancia con la sostenibilidad fiscal. No obstante, en aplicación del principio pro homine, esas modulaciones no podrán afectar los contenidos mínimos de los derechos sociales fundamentales ni los aspectos relacionados con el primer umbral de protección, especialmente cuando se trate de los sectores más vulnerables.