Luz Pacheco, presidenta del TC: “El Congreso no tiene iniciativa de gasto, esa es la regla

En una entrevista con Gestión, la presidenta del Tribunal Constitucional, Luz Pacheco, abordó el alcance de las sentencias sobre la iniciativa de gasto del Congreso y explicó por qué el TC aplicó una excepción durante la pandemia. También se refirió a la limitación de la tercerización en el núcleo del negocio y a los criterios detrás del fallo en el caso Rutas de Lima.

Consultada sobre si el Congreso tiene o no iniciativa de gasto, Pacheco fue categórica: “La respuesta está clarísima en el artículo N° 79 de la Constitución que dice que no tiene iniciativa de gasto. Esa es la regla”. Sin embargo, precisó que “para que una regla se aplique con justicia, tiene que haber [también] equidad, es decir, ajustarse al caso concreto”. El caso excepcional fue el del personal sanitario que trabajó durante la pandemia.

En 2021, el Poder Ejecutivo presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regulaba su reforma. La norma, según Pacheco, señalaba que “se trataba de personas contratadas como ‘independientes’ cuando en realidad estaban sujetas a guardias y a una relación laboral”. Ante la acción de inconstitucionalidad, el razonamiento de la mayoría del TC fue que, de declarar la ley inconstitucional, “todas esas personas se quedaban sin trabajo”.

Además, la ley establecía que cada vez que se pasara a un grupo de trabajadores a un régimen laboral debía contarse con el visto bueno del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). “Es decir, no había una iniciativa de gasto total”, explicó la magistrada. Por ello, de manera extraordinaria y tomando en cuenta la situación del personal sanitario en pandemia y el “candado” con el MEF, se decidió la excepción.

La ministra de Economía y Finanzas, Denisse Miralles, recordó recientemente que existen otras dos iniciativas que generaban gasto y que sí fueron declaradas inconstitucionales.

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Tras esa sentencia, el Tribunal ha declarado inconstitucionales al menos otras dos normas por la misma razón: no constaba la consulta al Ministerio de Economía y Finanzas. Una de ellas era la asignación económica mensual para el personal del servicio militar acuartelado; la otra, la ley que actualizaba el bono de reconocimiento a aportantes y exaportantes de la ONP. Sin embargo, el entrevistado cuestiona que se haya tomado como regla general un fallo sobre un caso concreto, como el del personal de salud, ignorando las otras sentencias que mantienen el criterio general. “Hay sentencias del tribunal que son de casos concretos. Pero eso no crea una regla como tal. La pregunta más bien es: ¿por qué han usado [el caso del personal de salud] y no las otras? Se ha tomado una excepción para decir que es una regla, cuando no lo es. No se han usado las otras sentencias que mantienen el criterio general”, sostiene.

Consultado sobre si ha conversado con la ministra Miralles acerca del “paquete” de proyectos que el Ejecutivo elevará al TC, responde que no. No obstante, califica como “muy positivo” que se presenten acciones de inconstitucionalidad. “De hecho, ya tenemos algunas, pero seguramente vendrán más porque ha venido el anuncio de parte del Gobierno. Esperemos que esto se aclare cuando antes por el bien del país porque se ha puesto en evidencia que estas leyes van a impactar en la caja fiscal en pocos años”, agrega.

Entre las últimas acciones recibidas, recuerda una vinculada a la creación de una universidad, cuya inconstitucionalidad radica en que el Congreso “no tiene iniciativa de gasto”. No obstante, aclara que la mayoría de las acciones de inconstitucionalidad que resuelven son disputas entre municipalidades y regiones.

Tercerización laboral

Al abordar el tema de la tercerización, se le pregunta si el TC contradice lo resuelto por Indecopi. El tribunal señaló que sí podría haber límites a la tercerización en el núcleo del negocio, mientras que Indecopi apuntó en sentido contrario. El entrevistado explica la diferencia de enfoques: “Indecopi se ocupa de barreras burocráticas y tiene una visión patrimonialista y comercial. Nuestro enfoque es de derechos fundamentales”. Además, aclara que el TC no ha declarado constitucional el decreto supremo sobre actividad nuclear, ya que esa es labor de la Corte Suprema. “No hemos dicho que la tipificación de actividad nuclear que dio ese DS sea adecuado, es más, debe haber un criterio muy restrictivo para decir qué es ‘núcleo’”, puntualiza.

— Mientras la Corte Suprema define, hay dos líneas: la de Indecopi y la del TC. ¿Cuál se tomará de referencia?

Por lo pronto está vigente la resolución del Indecopi de dejar en suspenso la aplicación de este DS. Por tanto, lo nuestro es una declaración, nosotros consideramos lo que ya he expuesto, pero no estamos ordenando que se ejecute el DS. No estamos en contra de la tercerización, queremos que haya un núcleo duro que preserve la identidad del empleador y del trabajador.

“Sin embargo, lo que estamos tratando es preservar los derechos fundamentales de los trabajadores a acceder a reparto de utilidades, mejores condiciones, etcétera. Será muy importante que la Corte Suprema delimite”.

Rutas de Lima

— Sobre el caso Rutas de Lima, ¿el TC evaluó las consecuencias económicas de su decisión con la anulación del cobro del peaje?

Lo que primó fue que había un arbitraje que estaba siendo tramitado y que involucraba a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) y Rutas de Lima. Pero, el arbitraje no protege al ciudadano, solo a las dos partes involucradas. Entonces, ¿cuál es la función del TC? Nosotros teníamos que ver los derechos fundamentales de los ciudadanos que estaban siendo afectados por el cobro del peaje. Nosotros no entramos a la discusión de cómo estaba el contrato.

— ¿El TC fue consciente de las consecuencias posteriores?

Sí. Se sabía que podía haber consecuencias, pero también se consideró que la decisión fortalecía la postura del Perú al tratarse de contratos que tienen una gran sombra de corrupción.

— Refiere al cuidado de la población, pero la decisión tomada en favor aparente del ciudadano, pero en detrimento de un contrato, ¿acaso no genera una mala imagen para futuros contratos? Si se trataba de un contrato cuestionado, ¿eso no se define en otras instancias?

Ahí el problema es la lentitud del Ministerio Público y el Poder Judicial. Es un contrato cuestionado, no podemos mirar a otro lado. En este caso, es una excepción, no puede convertirse en la regla, pero hay serias dudas y no podíamos avalarlo.

Corrupción

— Sobre prisión preventiva en casos de corrupción, en su momento usted señaló que no siempre correspondería. En un país con una crisis tan profunda, ¿no cree que ese mensaje debilita la lucha contra la impunidad de la clase política?

—Finalmente, ¿cómo avanza la gestión interna del Tribunal Constitucional?

Se ha recibido más expedientes que el año anterior y se está implementando inteligencia artificial para apoyar el análisis previo de los casos y reducir tiempos.

— Con el retorno a la bicameralidad, ¿qué preocupa le preocupa al TC?

Personalmente, me preocupa a quiénes vamos a elegir. Se espera que la segunda cámara reduzca las acciones de inconstitucionalidad, pero el TC seguirá cumpliendo su función.

— Ante la proximidad de las elecciones de 2026, ¿está preparado el TC para resolver las previsibles demandas de amparo de candidatos inhabilitados sin que se perciba una interferencia política?

Se procura resolver con anticipación los amparos vinculados a procesos electorales, pero lo que siempre ha dicho el TC y se ha reafirmado es que el calendario electoral no puede alterar.

— El TC tiene pendiente resolver procesos sobre la reposición de magistrados y competencias entre la Junta Nacional de Justicia y el Poder Judicial. ¿Hay avances?

Como recién notificamos al Poder Judicial, ellos tienen 30 días útiles para responder a la demanda. Una vez que contesten, podemos estudiar el caso y convocar a audiencia pública. En esa decisión que tomamos la mayoría, ¿por qué dijimos que hay que suspender la reposición de la fiscal [Delia Espinoza]? Porque la función constitucional que tiene la JNJ es hacer procesos disciplinarios y dentro de ellos cabe la posibilidad de la suspensión.

A quiénes yo llevaría [a prisión preventiva] de todas maneras: captura por extorsión, por sicariato, por ejemplo, porque hay un peligro. Pero, en general, la regla es llevar los juicios en libertad. Acá en el Perú hay una distorsión, se cree que el juicio se vive en la cárcel, y no es así. Eso se da solamente si la persona va a obstaculizar la justicia, puede ser un peligro para la sociedad o se puede fugar. En ese caso se justifica. De lo contrario, la persona debe llevar su proceso en libertad.

Abogado especialista encargado de Enfoque Legal en Diario Gestión - Actualmente, ocupa la posición de analista legal en el área de Economía en el Diario Gestión.

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