A mediados de junio, la congresista Silvia Monteza Facho, de Acción Popular, presentó una iniciativa legislativa que busca crear la Ley que promueve la minería aurífera pequeña y artesanal. La propuesta, aunque aún debe pasar por la Comisión de Energía y Minas y luego por el Pleno del Congreso, ya genera alertas por un artículo en particular. No sorprendería que, en los últimos días de gestión parlamentaria, se imprima velocidad sobre ciertos temas, pese a que el texto tiene una ruta medianamente larga que recorrer.
La premisa del proyecto es simple: “[...] establecer un régimen legal excepcional y transitorio para la formalización y activación productiva en las actividades de la minería aurífera subterránea a nivel nacional [...]”. Sin embargo, esconde un artículo que ha causado preocupación. El texto propone que los titulares de concesiones con mineralización predominantemente de oro, donde exista presencia de mineros informales con Reinfo vigente, “celebren contrato de explotación minera a solicitud de estos [últimos] en un plazo de 60 días calendario [...]”.
Si en ese plazo no se llega a un acuerdo o el minero informal no pudo ubicar al titular de la concesión, entre otros escenarios, el informal “[...] podrá presentar una solicitud ante la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas (Minem), para que intervenga como mediador en la celebración del contrato de explotación minera”. Pero el detalle que llama la atención está en el artículo N° 3 del proyecto de ley. Allí se menciona claramente: “En caso de la negativa del titular de concesión minera a suscribir el contrato de explotación [...] el Estado procederá a la ejecución subsidiaria, regulada en el Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General (N° 27444), sin extinguir el titulo minero [...]”.
Esta propuesta llega en un momento clave para la minería informal. Se espera que, si la Ley MAPE (Minería Artesanal y Pequeña Minería) se aprueba, el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) finalmente deje de existir desde el próximo año. Cabe recordar que el Congreso amplió la vigencia del Reinfo hasta diciembre de 2026, pero hay riesgo de que se siga extendiendo. Mientras la Ley MAPE no prospera, el Parlamento mantiene su mira en la minería, pero esta vez con un proyecto que se enfocaría exclusivamente en el oro.
Ejecución subsidiaria, la preocupación
El proyecto de ley encendió las alarmas porque plantea que el Ministerio de Energía y Minas (Minem) —o la autoridad que este designe— asuma la potestad de celebrar y suscribir el contrato de explotación en reemplazo (y en contra de la voluntad) del titular de la concesión. En los hechos, el Estado ejecutaría la acción que el privado se negó a realizar. La Ley N° 27444 ya reconoce la ejecución subsidiaria como un medio de ejecución forzoso, y cuando se aplica, se señala que “la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado”.
Como una suerte de “compensación”, el artículo 6º de la iniciativa establecería que, en esos casos de ejecución subsidiaria, el Estado fijará condiciones “a favor” del titular de la concesión. En concreto, se impondría una regalía en beneficio suyo equivalente al 5% del valor bruto de la venta si el oro se vende a plantas certificadas, o del 10% si se vende a compradores no certificados.
Miguel Ángel Soto, socio de Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero Du & Uria (PPU), explicó a Gestión que en la práctica ya se ha incentivado, a través de la Dirección General de Formalización del Minem o de los gobiernos regionales, que cuando un minero con inscripción vigente en el Reinfo opere en una zona, se contacte al titular de la concesión para acercar a las partes. Sin embargo, advirtió que el proyecto va más allá: “Pero, lo que dice el proyecto es que en caso el titular se resista o no quiera firmar el contrato, el Estado sustituya y firme por el concesionario con el tercero. Este punto es inconstitucional y no resultaría válido”, remarcó.
Para Soto, el texto no toma en cuenta que una concesión minera tiene dos dimensiones. Por un lado, es un título habilitante, una autorización administrativa. Pero, además, es un bien patrimonial. “Tal es así que una concesión minera puede ser transferida, cedida, hipotecada, gravada, porque es un bien patrimonial. El titular es propietario de los recursos que eventualmente se extraigan de la concesión. La propuesta de que el Estado sustituya al titular minero para firmar un contrato de explotación y cederle un área al minero informal es totalmente arbitral. Se afectaría el derecho patrimonial de propiedad del titular minero", sostuvo el abogado.
La iniciativa legislativa que busca obligar a concesionarios a firmar contratos con mineros informales ha sido analizada por el especialista Soto, quien no solo evaluó las consecuencias, sino también el mecanismo propuesto para lograrlo: una sustitución administrativa que, según explicó, es una figura de ejecución forzada que no resulta aplicable a la celebración de un contrato privado. “Las sustituciones [se aplican], por ejemplo, en estos casos: si construiste una reja sin autorización municipal y el propietario [debe retirarla], pero no lo hace, el Estado efectúa la acción y luego ‘pasa la factura’. O si ocurre un tema ambiental y está pendiente una remediación, pero el titular minero no lo hace, el Estado ejecuta y le entrega la factura”, detalló.
Frente a este escenario, Gestión conversó con Luis Miguel Incháustegui, exministro de Energía y Minas, quien consideró que en lugar de esta propuesta se debería insistir con la Ley MAPE que el Gobierno, a través del Minem, ya presentó al Congreso el año pasado. “Lo entregó luego de conversaciones multisector donde participaron los actores interesados”, recordó. Incháustegui señaló que dicho proyecto establece una ruta para acuerdos con concesionarios, la eliminación del Reinfo y un sistema de monitoreo y trazabilidad para conocer desde dónde se extrae el mineral y hacia dónde va. En contraste, opinó que la nueva iniciativa “quiere favorecer solo a los mineros artesanales de oro y, es algo extraño porque plantea que, si no se llega a un acuerdo [entre los titulares de la concesión y los mineros informales], prácticamente se impone el derecho del minero artesanal”.
El exministro subrayó que existe un porcentaje de concesionarios que se niegan a acordar con el minero informal, aun cuando ambos pertenecen a la misma escala. “Hay que decirlo, no es que la gran o mediana minería tengan todas las concesiones. Pasa por un tema de entendimiento entre las partes y eso se ha trabajado en el proyecto de Ley MAPE que se quedó olvidado”, finalizó. En otro aspecto del proyecto, se plantea la prohibición total del uso de mercurio en la minería aurífera convencional, calificándolo como “una infracción administrativa de carácter insubsanable”. De ocurrir, se advierte que el uso de mercurio constituye una condición resolutoria expresa de los contratos regulados.
¿Fin de un “escudo legal”?
La cuarta disposición complementaria final de la iniciativa busca eliminar la exención de responsabilidades penales, civiles y administrativas que actualmente protege a ciertos mineros. Hoy, el Decreto Legislativo N° 1293, en su artículo 4, inciso 4.5, señala que quienes realizan actividad minera en zonas permitidas y no están en el proceso de formalización del Decreto Legislativo Nº 1105 o no se inscriben en el Reinfo, enfrentan sanciones administrativas, civiles o penales. La nueva propuesta plantea dejar sin efecto esa disposición, lo que significa que cualquier persona que realice minería, esté o no registrada en el Reinfo, podría ser procesada por minería ilegal si corresponde. En otras palabras, ya no habría un “congelamiento” o perdón de infracciones solo por estar “en vías de formalización”.
Sin embargo, la medida tiene un matiz importante. Aunque busca eliminar esa suerte de exención hacia adelante, también propone que cualquier proceso penal, administrativo o civil que haya avanzado y contradiga el artículo 4 del D.Leg. N° 1293 concluya automáticamente. La única excepción es que el Ministerio Público, la Procuraduría General del Estado o la autoridad competente logren “acreditar indubitablemente el origen ilícito del mineral incautado” en un plazo de solo 30 días. Para Soto, de PPU, la propuesta es ambigua: “Aun cuando pretende ser más fuerte hacia adelante, termina incluyendo una fórmula para que hacia atrás se dé una suerte de amnistía”, finalizó.
Editora de Economía y coordinadora de ESG del diario Gestión. Licenciada en Ciencias de la Comunicación. Con casi 10 años de experiencia profesional en el rubro.
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