Fondo de estabilización de combustibles: 20 años después, el costo del subsidio llega a S/ 18,000 millones y su continuidad está en duda

El elevado consumo de combustibles importados en el Perú, que en 2023 alcanzó el 75% de la demanda de diésel —más del doble del 33% registrado en 2003—, expone a la economía a riesgos significativos, principalmente por la volatilidad de los precios internacionales. Esta dependencia creciente tiene implicancias tanto en el bienestar de la población como en la estabilidad macroeconómica, según advierte el Instituto Peruano de Economía (IPE).

Para mitigar el impacto de esas fluctuaciones en el mercado local, en 2004 se creó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC). Aunque esta política ayuda a amortiguar parcialmente las alzas de los precios internacionales, enfrenta una serie de limitaciones que afectan su funcionamiento, reducen su efectividad y comprometen su sostenibilidad. A 20 años de su creación, y en un contexto de déficit fiscal lejos de la meta, corresponde analizar su efectividad, alcance y limitaciones.

Como resultado del alto consumo de combustibles importados, la balanza comercial de hidrocarburos del país ha sido históricamente deficitaria, pero en la última década su déficit se ha profundizado, multiplicándose por más de seis en los últimos veinte años. Además, pese al incremento sostenido del volumen de las exportaciones de gas natural, la balanza comercial de hidrocarburos es también deficitaria en términos volumétricos desde 2021.

Sobre estos aspectos y el uso eficiente de recursos energéticos y fiscales del país, el IPE presentará próximamente el estudio “Mercado energético en el país: barreras y oportunidades”. La elevada participación de las importaciones de combustibles en el Perú expone a la economía a riesgos significativos, relacionados principalmente con la volatilidad de los precios internacionales, lo que pone en duda la continuidad del subsidio cuyo costo ya asciende a S/ 18,000 millones.

Ante la fuerte dependencia de proveedores externos para cubrir la demanda interna, cualquier perturbación en los mercados internacionales —ya sea por conflictos geopolíticos o cambios en la oferta global— se refleja de inmediato en los precios locales. Esto acelera la inflación, reduce el poder adquisitivo de las familias y frena la actividad económica, lo que incrementa los riesgos de desaceleración y un mayor nivel de pobreza en el país.

Esta vulnerabilidad se hizo especialmente notoria durante la crisis energética de 2021-2022. En ese período, el alza del petróleo —impulsada por la recuperación pospandemia y la guerra entre Rusia y Ucrania— disparó los costos de los combustibles en el mercado peruano.

Para enfrentar esa volatilidad y amortiguar el golpe de las fluctuaciones externas, el Gobierno creó el Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC) con carácter temporal. La idea era que, cuando los precios internacionales subieran, el fondo cubriera parte del incremento para que los consumidores no lo pagaran completo. Y cuando bajaran, el fondo acumularía un excedente para recuperar lo gastado. En teoría, el mecanismo debía autofinanciarse sin generar un costo fiscal permanente.

Sin embargo, la realidad ha sido distinta. En sus veinte años de existencia, el FEPC solo ha registrado saldos anuales positivos en cinco ocasiones. A mayo de 2024, el costo total del fondo supera los S/ 18,000 millones reales, y ha necesitado hasta treinta aportes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que en conjunto suman más de S/ 17,000 millones, para cumplir con sus obligaciones.

Esto ha convertido al FEPC, en los hechos, en un subsidio permanente a los combustibles, y ha generado serias dudas sobre su viabilidad, pues no logra sostenerse con sus propios recursos. La situación es aún más preocupante en un contexto de caída de los ingresos fiscales y con la previsión de que se incumpla, por segundo año consecutivo, la meta de déficit fiscal.

El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) enfrenta críticas por su efectividad y diseño. Aunque ha servido para atenuar los bruscos incrementos en los precios, los beneficios no siempre llegan íntegros al consumidor final. La extensa cadena de comercialización y la informalidad en varios de sus eslabones provocan ineficiencias en la transferencia de estas ayudas. Como consecuencia, el subsidio se diluye entre los márgenes comerciales de los intermediarios, impidiendo que se refleje completamente en el precio que paga el usuario final. Este problema es particularmente notorio en el gas licuado de petróleo envasado (GLP-E). Según Osinergmin, existen más de 40 mil agentes en su cadena de comercialización, lo que ocasiona que hasta un 50% del precio final de venta corresponda a márgenes comerciales. Además, la inclusión del GLP-E en el FEPC ha generado distorsiones en el mercado, pues fomenta la aparición de mercados negros donde este producto, al recibir los beneficios del fondo, termina comercializándose a granel a un precio más elevado. El diseño del FEPC también presenta limitaciones importantes en cuanto a focalización. Al no estar dirigido a sectores específicos, sus beneficios se distribuyen de manera generalizada entre los consumidores, sin tomar en cuenta su nivel de ingresos. Esto genera un efecto regresivo: los hogares de mayores ingresos, que consumen más GLP, perciben más del doble de los beneficios del fondo en comparación con los hogares de menores ingresos. La fuerte dependencia del Perú de los combustibles importados, en especial el diésel, plantea serios desafíos para la estabilidad económica del país. Si bien el FEPC ha logrado amortiguar parcialmente el impacto de las fluctuaciones internacionales, sus limitaciones —tanto en costo fiscal como en efectividad y focalización— sugieren la necesidad de reformular su diseño.

LEA TAMBIÉN: CNPC plantea cambios a proyecto de gas natural en campo Urubamba del Lote 58

LEA TAMBIÉN: Con US$ 4.5 mllns: los planes de Luz del Sur en electromovilidad e infraestructura

El futuro del FEPC

El Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC) tuvo un costo promedio anual en términos reales de S/ 756 millones entre 2019 y 2023. Ante ello, surge la pregunta sobre si estos recursos podrían tener un mejor destino, especialmente en un contexto de estrés fiscal que enfrenta el país. Organismos internacionales como el Foro de Cooperación Asia Pacífico (APEC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) sugieren reemplazar mecanismos como el FEPC por programas más eficientes y focalizados, de menor costo fiscal y dirigidos a las familias más vulnerables.

Stephani Maita, Economista Senior del IPE, señala que el Gobierno debe evaluar alternativas que protejan a los consumidores de alzas repentinas de precios, pero que también fomenten una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos. Entre las prioridades a considerar están la focalización de los subsidios hacia los sectores más vulnerables, una mejor fiscalización de la cadena de comercialización y el uso eficiente de los recursos energéticos disponibles.

Leer artículo completo en gestion.pe →